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In particolare, l’articolo 14, comma 28 del Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78 “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, già nella sua formulazione originaria, ha stabilito che le funzioni fondamentali dei comuni, previste dall'articolo 21, comma 3, della legge n. 42 del 2009 compresa la funzione del settore sociale, debbano essere obbligatoriamente esercitate in forma associata, attraverso convenzione o unione, da parte dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.
In realtà, sul tema delle gestioni associate delle funzioni fondamentali da parte dei comuni, il legislatore, già sul finire dell’anno 2007 era intervenuto con l’articolo 2, comma 28 della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge Finanziaria 2008) stabilendo che, ai fini della semplificazione della varietà e della diversità delle forme associative comunali e del processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, ad ogni amministrazione comunale era consentita l'adesione ad una unica forma associativa tra quelle previste dagli articoli 31, 32 e 33 del T.U.E.L. (Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), per gestire il medesimo servizio, fatte salve le disposizioni di legge in materia di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione dei rifiuti. Al riguardo si evidenzia l’impreciso richiamo all’articolo 33 al posto dell’articolo 30 del T.U.E.L. (articolo 30 Convenzioni, articolo 31 – Consorzi e articolo 32 – Unioni di comuni).
In ogni caso, tale disposizione non si applicava per l'adesione delle amministrazioni comunali ai consorzi istituiti o resi obbligatori da leggi nazionali e regionali.
Inoltre il comma 33 del medesimo articolo 2, stabiliva che, anche ai fini del coordinamento della finanza pubblica, in attuazione dell’articolo 118 della Costituzione, lo Stato e le regioni, nell’ambito di rispettiva competenza legislativa, provvedessero all’accorpamento o alla soppressione degli enti, agenzie od organismi, comunque denominati, titolari di funzioni in tutto o in parte coincidenti con quelle assegnate agli enti territoriali ed alla contestuale riallocazione delle stesse agli enti locali, secondo i princıpi di sussidiarietà differenziazione e adeguatezza.
Ad ogni buon conto, in materia di funzioni del settore sociale, la Regione Piemonte con l’articolo 21 della Legge regionale n. 12 del 23 maggio 2008, era intervenuta sul tema specifico delle forme associative di natura consortile, istituite ai sensi dell’articolo 9 della Legge regionale n. 1 del 8 gennaio 2004 per lo svolgimento degli interventi e dei servizi sociali, stabilendo la natura obbligatoria di tali consorzi.
Successivamente il legislatore statale, con l’articolo 2, comma 186, lett. e), della legge 23 dicembre 2009 n. 191, obbligava i comuni a sopprimere i consorzi di funzioni tra gli enti locali, facendo salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato esistenti, con assunzione delle funzioni già esercitate dai consorzi soppressi e delle relative risorse e con successione ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto.
Nella Regione Piemonte, la disposizione in questione, per quanto riguarda la materia della gestione del sistema integrato degli interventi e servizi sociali, aveva un effetto dirompente, poiché la soppressione dei consorzi servizi sociali, che rappresentavano la stragrande maggioranza degli Enti Gestori dei servizi Sociali, scardinava di fatto la rete pubblica su cui si fonda il sistema regionale dei servizi sociali.
Sul tema della natura dei consorzi dei servizi sociali quali consorzi di funzione, oggetto di soppressione, e consorzi di servizi, esclusi dal processo di soppressione, si erano espresse opinioni divergenti che avevano comunque congelato i processi di soppressione degli Enti Gestori dei Servizi Sociali (si rimanda ai numerosi pareri delle sezioni regionali della Corte dei Conti interpellate al riguardo). Allo stesso tempo, nelle sedi parlamentari, in modo trasversale erano stati proposti degli emendamenti, poi non approvati, per escludere dall’obbligo di soppressione i consorzi costituiti tra gli enti locali per l’esercizio di funzioni socio-assistenziali (si cita ad esempio l’atto camera 4835 del 09.12.2011 presentato dall’on. Livia Turco come emendamento al decreto sulle semplificazioni).
Ad ogni modo con l’articolo 14, commi da 26 a 31 del Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78 “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica convertito con modificazioni dalla Legge 30 luglio 2010, n. 122”, nella versione aggiornata con le modifiche apportate dall’articolo 19 comma 1 del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95 convertito, con modificazioni, dalla Legge 7 agosto 2012, n. 135, si stabilisce in buona sostanza che:
- La progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione, ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione è una materia fondamentale dei Comuni ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione.
- I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d'Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, le funzioni fondamentali dei comuni mediante unione di comuni o convenzione.
- La regione, nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, previa concertazione con i comuni interessati nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali, individua la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni delle funzioni fondamentali, secondo i principi di efficacia, economicità, di efficienza e di riduzione delle spese, secondo le forme associative della convenzione o dell’unione.
- Il limite demografico minimo delle unioni è fissato in 10.000 abitanti, salvo diverso limite demografico individuato dalla regione entro i tre mesi antecedenti il primo termine di esercizio associato obbligatorio delle funzioni fondamentali.
- Le convenzioni per l’associazionismo obbligatorio hanno durata almeno triennale e alle medesime si applica, in quanto compatibile, l'articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Ove alla scadenza del predetto periodo, non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, i comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante unione di comuni.
- Nell'ambito della normativa regionale, i comuni avviano l'esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata entro il termine indicato dalla stessa normativa. In particolare i comuni interessati assicurano l'attuazione delle disposizioni di cui sopra: entro il 1^ gennaio 2013 con riguardo ad almeno tre delle funzioni fondamentali ed entro il 1^ gennaio 2014 con riguardo alle restanti funzioni fondamentali.
Successivamente con l’articolo 29, comma 11 del decreto legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito con modificazioni dalla Legge 24 febbraio 2012, n. 14, peraltro con impreciso rimando al comma 31 al posto del comma 31 ter, si è stabilito che i termini indicati dal comma 31, lettere a) e b), dell'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e sue successive modificazioni, sono prorogati di 9 mesi.
Ad oggi quindi i Comuni interessati dalla normativa in questione, assicurano l'attuazione delle disposizioni di cui sopra: a) entro il 1^ ottobre 2013 con riguardo ad almeno tre delle funzioni fondamentali ed entro il 1^ ottobre 2014 con riguardo alle restanti funzioni fondamentali.
Riguardo ai termini sopra indicati si segnala che, l’articolo 14 del Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78, nella formulazione originaria, stabiliva che, i comuni assicurassero il completamento dell'attuazione delle disposizioni relative all’associazionismo obbligatorio entro un termine che sarebbe stato individuato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto-legge, su proposta del Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle finanze, con il Ministro per le riforme per il federalismo, con il Ministro per la semplificazione normativa e con il Ministro per i rapporti con le Regioni.
Il D.P.C.M. in questione prevedeva che i Comuni esercitassero il forma obbligatoria almeno due funzioni a decorrere dal 1 gennaio 2012, almeno quattro funzioni a decorrere dal 1 gennaio 2013 e tutte e 6 le funzioni individuate dall’articolo 21, comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42 a decorrere dal 1 gennaio 2014. Tale atto non risulta essere mai stato pubblicato e in ogni caso nel frattempo è intervenuta con i modi e tempi sopra descritti la nuova disposizione sul tema.
Sul tema generale della gestione associata il legislatore è inoltre intervenuto con l’articolo 16 del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138 “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo”, convertito con modificazioni dalla Legge 14 settembre 2011, n. 148, con cui si è stabilito che tutte le funzioni amministrative sono esercitate obbligatoriamente in forma associata con altri Comuni contermini con popolazione pari o inferiore a 1.000 abitanti mediante la costituzione, nell'ambito del territorio di una provincia, dell'unione municipale.
In seguito con l’articolo 23, comma 21 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici) convertito con modificazioni dalla Legge 22 dicembre 2011, n. 214 si è previsto che i Comuni possono istituire unioni o organi di raccordo per l'esercizio di specifici compiti o funzioni amministrative garantendo l'invarianza della spesa. Infine a due anni e mezzo di distanza, la disposizione di cui all’articolo 2, comma 186, lett. e), della legge 23 dicembre 2009 n. 191, che prevedeva la soppressione dei consorzi di funzione, viene di fatto superata dall’articolo 9 comma 1 del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”, con il quale si è stabilito che al fine di assicurare il coordinamento e il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative, le regioni, le province e i comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento, enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione. In sede di conversione del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 avvenuta con legge 7 agosto 2012, n. 135 è stato aggiunto all’articolo 9 il comma 1-bis, per il quale si è stabilito che le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano alle aziende speciali, agli enti ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali, senza peraltro fare espresso riferimento ai Consorzi. Alla mancata esplicita inclusione dei Consorzi Socio Assistenziali tra i soggetti esclusi dal processo di soppressione, ha sopperito l’approvazione di un ordine del giorno (o.d.g. al DDL n. 3396 n. G/3396/39/5) con il quale, il Senato ha impegnato il governo a tener conto dei consorzi socio-assistenziali nell’interpretazione della norma di cui sopra. Ad oggi rimane comunque il problema della conciliabilità della forma consortile per la gestione associata dei servizi sociali, in relazione all’esclusiva indicazione da parte del legislatore nazionale delle forme associative dell’Unione e della Convenzione per la gestione delle funzioni fondamentali, il tutto peraltro in un quadro normativo che tuttora prevede l’esistenza nell’ordinamento dell’istituto dei consorzi per la gestione dei servizi sociali (Articolo 2, comma 2 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267). La carta delle Autonomie nella formulazione attualmente giacente presso la commissione affari costituzionali (Atto Senato n. 2259), sul tema dei consorzi prevedeva all’articolo 8 comma 7 che salvo quanto previsto dalle leggi regionali, costituiscono forme associative esclusivamente la convenzione e l’unione di comuni. Inoltre lo stesso atto escludeva peraltro la soppressione dei consorzi che al 1 gennaio 2010 gestivano uno o più servizi.
La Regione Piemonte con Legge regionale 28 settembre 2012, n. 11 “Disposizioni organiche in materia di enti locali” riconoscendo l’esperienza dei consorzi tra comuni, ha stabilito all’articolo 3, comma 2 che per la funzione del settore sociale le funzioni ed i servizi in materia socio assistenziale possono essere gestite mediante consorzi tra comuni. A questo punto, sul tema specifico, dove tutto sembra cambiare per rimanere com’è, l’unico dato che emerge in modo evidente è che i termini previsti per l’attuazione dell’associazionismo obbligatorio dovranno essere necessariamente prorogati e che l’assetto complessivo del sistema dipenderà, anche in questo caso, dalla pronuncia della Corte Costituzionale sulla legittimità dell’articolo 19 comma 1 del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 o dalla eventuale approvazione della Carta delle Autonomie.
Dr. Gianni ZILLANTE |
