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L’articolo 19 comma 1 del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, ha individuato le funzioni fondamentali dei comuni ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione.
In particolare, alla lettera g) di detto articolo, ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, viene specificata quale funzione fondamentale dei Comuni, la “progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali e l’erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione”.
In apparenza la disposizione in esame rappresenta il naturale sviluppo della norma contenuta nell’articolo 21, comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42 “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione” che, indicando provvisoriamente le varie funzioni dei comuni ai fini dell’attuazione del federalismo fiscale, individuava alla lettera f ) le funzioni del settore sociale.
In particolare in base all’impianto della legge 5 maggio 2009, n. 42, il Governo era delegato ad adottare, uno o più decreti legislativi applicando, per quanto di interesse in questa trattazione, i seguenti principi e criteri direttivi:
- determinazione del costo e del fabbisogno standard e definizione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell'esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione (Articolo 2, comma 2, lettera f)
- superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica a favore: del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, e delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione e della perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni; (Articolo 2, comma 2, lettera m)
- premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell'esercizio della potestà tributaria, nella gestione finanziaria ed economica e previsione di meccanismi sanzionatori per gli enti che non rispettano gli equilibri economico-finanziari o non assicurano i livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione o l'esercizio delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione; (Articolo 2, comma 2, lettera z).
Tali principi e criteri direttivi hanno trovato attuazione negli otto decreti legislativi costituenti la c.d. riforma del federalismo fiscale.
Ad esempio nel Decreto Legislativo 14 marzo 2011, n. 23 “Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale”, emanato in attuazione della delega stabilita nella citata legge, si stabilisce la costituzione di un fondo perequativo per le spese legate alle funzioni fondamentali così come individuate nell’articolo 21, comma 3 della legge 5 maggio 2009, n. 42, tra cui la funzione del settore sociale.
A questo punto, l’esigenza di individuare le funzioni fondamentali pareva quindi strettamente connessa al tema del federalismo fiscale.
In realtà, come dimostra il disegno di legge Atto Senato n. 2259 (c.d. Carta delle Autonomie) e il disegno di legge 1208 del 2008 (in materia di funzioni fondamentali degli enti locali), la necessità di individuare le funzioni fondamentali, va ben al di là dello specifico tema del federalismo fiscale, ma è soprattutto legato alla necessità di dare piena attuazione all’articolo 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione dopo la riforma operata con Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Al riguardo, durante la XIV legislatura il Parlamento approvò la c.d. legge “La Loggia”, (Legge 5 giugno 2003, n. 131) la quale, all’articolo 2, conteneva una delega al Governo per l’individuazione e l’allocazione delle funzioni fondamentali degli enti locali e per l’istituzione delle città metropolitane, mentre all’articolo 7 affrontava il tema dell’attuazione dell’articolo 118 della Costituzione in materia di esercizio delle funzioni amministrative. La delega tuttavia non venne esercitata entro il termine di scadenza della legislatura.
Con la c.d. Carta delle Autonomie si è cercato di conseguire tra l’altro lo stesso risultato, ma ad oggi tale atto non ha ancora terminato il suo percorso tra le aule parlamentari.
Ciò che invece è stato portato a termine, con l’articolo 19, comma 1 del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95, è il fatto di stabilire in modo dettagliato le funzioni fondamentali dei comuni ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p). Tale disposizione è da mettere peraltro in relazione con il disegno del Legislatore di stabilire forme associative obbligatorie tra i comuni, per l’esercizio delle funzioni fondamentali così individuate. Tuttavia al riguardo è bene sottolineare che l’articolo 117, secondo comma, della Costituzione individua le materie di legislazione esclusiva dello Stato e pertanto gli effetti dell’articolo 19, comma 1 ricadono indirettamente sul tema del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni.
Al di là del discutibile utilizzo del mezzo della decretazione d’urgenza per un tema come questo, che incidendo di fatto sul riparto di competenze legislative tra Regioni e Stato necessitava di adeguata meditazione, elaborazione e confronto, è doveroso, ad ogni buon conto, evidenziare come nell’ambito del settore sociale, la funzione individuata all’articolo 19 comma 1 lettera g) del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95, corrisponda integralmente alla definizione utilizzata all’articolo 2, comma 1 lettera r) dell’Atto Senato n. 2259 (c.d. Carta delle Autonomie) nella seguente formulazione: “progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali e l’erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione”.
Ciò che invece risulta differente, rispetto al disegno delineato nella Carta delle Autonomie è che in questo caso, il legislatore “d’urgenza”, avendo operato in modo disorganico sul tema, non ha provveduto ad inserire nella norma, adeguate clausole di salvaguardia del sistema, come ad esempio quella contenuta all’articolo 6 dell’Atto Senato n. 2259, che stabilisce che le funzioni fondamentali sono disciplinate dalla legge statale o dalla legge regionale, secondo il riparto della competenza per materia di cui all’articolo 117 della Costituzione.
Vero è che la norma in questione, prevede in effetti una clausola di salvaguardia consistente nella seguente specificazione: “ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione”. Tuttavia il nuovo equilibrio che si viene a creare in applicazione della norma in questione è che la progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali e l’erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, ferme restando le sole funzioni di programmazione e coordinamento delle regioni, diviene una materia di competenza esclusiva dello Stato.
Tale impostazione si pone in contrasto con la costante tradizione legislativa e giurisprudenziale in materia di servizi sociali che nel testo ante Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 individuava la materia della Beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera sotto la potestà legislativa delle Regioni, e che a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione è stata più volte affermata dalla Corte Costituzionale (Sentenza n. 287 del 28 luglio 2004; Sentenza n. 50 del 27 febbraio 2008; Sentenza n. 124 del 30 aprile 2009) come competenza residuale.
In realtà, sotto il profilo delle competenze a legiferare in materia, il tema delicato dei servizi sociali e delle relative prestazioni ai cittadini va necessariamente sviluppato su due fronti. In effetti, una cosa è garantire ai “cittadini”, su tutto il territorio nazionale, adeguati ed uniformi livelli delle prestazioni sociali individuate come essenziali altra cosa è la progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali.
Nel primo caso è ragionevole ritenere sussistente la competenza legislativa dello Stato in materia, il tutto peraltro in coerenza con l’articolo 117, comma 2, lettera m) che prevede la competenza esclusiva dello Stato nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
Altra cosa è la progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali, che riguarda le modalità operative con cui vengono predisposti gli interventi da parte dei titolari della relativa funzione, la possibilità di prevedere prestazioni aggiuntive non individuate come essenziali, e tutti gli altri aspetti che danno corpo alla materia dei servizi sociali.
In quest’ultimo caso l’allargamento della competenza esclusiva dello Stato, sembra non conforme al dettato Costituzionale.
A questo punto il problema è quello di delineare i confini mobili delle due materie e di capire alla luce del vigente articolo 117 della Costituzione, nella nuova lettura derivante dall’articolo 19 comma 1 lettera g) del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95 quali siano i rapporti tra l’arrogata competenza da parte dello Stato in materia di progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali e l’erogazione delle relative prestazioni ai cittadini affermata dal Legislatore attraverso una specificazione contenuta in una legge ordinaria e la competenza residuale delle Regioni nella materia dei servizi sociali, così come affermata dalla Corte Costituzionale.
Il tema della costituzionalità dell’articolo 19, comma 1 del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95, seppur parzialmente sotto differenti profili, è stato sottoposto all’attenzione della Corte Costituzionale con ricorso della Regione Lazio (Reg. ric. n. 145 del 2012 n° parte 4 pubbl. su G.U. del 28/11/2012 n. 47) la cui udienza pubblica è stata fissata per il 3 dicembre 2013. Anche la Lombardia, la Sardegna e il Veneto hanno impugnato il decreto.
Ancora una volta alla Consulta spetterà il compito di fare chiarezza.
Dr. Gianni ZILLANTE |
